희대의 사기극 지방자치

최근 모 의원이 창원시의회의 계란투척 사건 등 ‘공포자치’와 관련해 “지방자치는 희대의 사기극”이라고 주장했다. “낙선되거나 당선된 동료들이 대부분 패가망신했다. ‘지방자치를 통한 민주주의 발전에 기여’라는 장밋빛 구호에 속아 사기를 당했다”고 한다.

구체적으로 “의회주권은 없고, 단체장의 들러리일 뿐이다. 예산 반영에서 의원보다는 계장이나 과장을 통하는 것이 쉽다”고 한다.

이 문제를 모 학자는 언론에서 “주민자치가 아니라 단체자치하고 있다. 자치의 열매를 주민이 아니라 공무원이 다 따 먹었다”고 하며 “그 열매를 주민에게 돌려줘야 한다”고 주장했다.

이 현실에서 지방자치의 본 모습이 어떤 것인가?

헌법 제8장(제117~118조) 지방자치에 답이 있다. 헌법은 먼저 통치영역과 기본방향을 정한 후, 기구를 구성하고, 그 기관을 조직하게 하고 있다.

중앙은 견제·균형(권력분립), 지방은 자치(권력통합)

먼저 통치영역을 중앙과 지방으로 나눈 후 중앙은 견제와 균형의 ‘권력분립의 통치’를, 지방은 스스로 다스리는 ‘권력통합의 자치’를 결정했다.

중앙은 4권(국회, 정부, 법원, 헌재)을 분립하고 지방은 자치기구를 ‘지방의회’로 통합했다. 지방정부가 없음은 미국의 지방자치단체인 시티에 의회, 정부를 두고 선거하는 것과 비교하면 명확하다.

또 중앙은 정부기구에 ‘대통령, 국무총리, 각부장관, 감사원’이라는 기관을 두는 데 반해 지방은 의회라는 자치기구에 ‘의원과 단체장’이라는 기관을 뒀다.

그러므로 단체장은 지방의회 속의 집행기관에 불과하므로 의회에 보고하고 감독을 받는다. 그리고 기관조직의 방법을 의원은 선거하고 단체장의 선임방법은 법률로 정하도록 위임했다. 선임은 일을 맡기는 것이므로 단체장은 의원 중에서 선임해야 한다.

지방자치 열매 주민에게 돌려주자

그러면 왜? 중앙은 권력분립, 지방은 자치로 결정했을까? 중앙은 몸통이라면 지방, 특히 기초자치단체는 손가락이라 그 침해가 직접적이다.

집행권은 침해의 속성을 갖고 있어 일상생활에서 유용하지만 통제하지 못하면 곧바로 침해가 돼 돌아온다. 그래서 주민이 다스려야 하지만 바쁘고 전문성이 없어 의원을 뽑아 다스리는 것이 의회자치이다.

그리고 왜? 자치기구로 ‘지방정부’는 두지 않았을까? 자치는 2권분립(지방의회, 지방정부)의 갈등 형태보다는 권력통합의 의회자치가 더 효과적이다. 그래서 제헌헌법과 62년 헌법 개정시 자치기구로 지방정부는 두지 않았다.

지방자치 22살. 헌법에 맞게 가장 효과적인 방법의 자치, 의회 속에서 의원과 단체장이 숙의해 사무를 처리하게 하자. 이것이 지방자치의 열매를 주민에게 돌려주는 길이다.

석종근 민주도정경남도민모임 대표

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