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국가 균형발전, 지방분권 강화 통해 가능- 정철영(전 창원시 진해구청장)

  • 기사입력 : 2017-02-21 07:00:00
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    요즘 정치권 돌아가는 것을 보면 조선시대 사색당파의 붕당정치가 연상된다. 타 당의 정책에 대해선 건건이 헐뜯고 비방하고 있으니 말이다. 그런 가운데 유독 지방분권 강화에 대해서만큼은 한목소리를 내고 있고, 더 나아가 지방분권 개헌도 한창 논의 중이다. 이유는 국가 균형발전을 위해서는 지방분권이 반드시 필요하다는 데 여야 모두가 공감하고 있기 때문일 것이다. 지방분권 개헌을 바라는 한 사람으로서 매우 다행스러운 일이라 생각한다.

    지방분권이란 통치상의 권한이 지방정부에 대폭 분산돼 있는 체제를 말한다. 중앙과 지방의 관계 정립을 통해 지방자치단체(이하 지방정부)의 권한과 책임을 강화하고 주민참여를 활성화하는 제도다. 그래서 학자들은 자치와 분권을 민주주의 척도라고 말하기도 한다. 미래학자 앨빈 토플러는 ‘미래 사회의 최고 가치는 다양성이기 때문에 미래의 정치질서는 지방분권이 될 것’이라고 말했다. 그만큼 지방분권은 국가의 미래 발전을 위해 반드시 필요하다는 점을 강조한 것이다.

    필자는 30여 년간 일선 행정에서 일한 경험이 있다. 그간의 경험을 토대로 현재의 우리나라 지방자치를 평가하면 ‘제대로 정착하기 위해서는 더 많은 시간과 제도적 뒷받침이 있어야 된다’고 본다. 우리나라의 지방자치가 부활한 지도 벌써 20년이 넘었다. 사람으로 비유하면 성년이 된 셈이다. 그럼에도 불구하고 중앙정부는 지방정부를 못 믿어 일거수일투족을 간섭하는 후견인 역할을 하고 있다. 이로 인한 부작용은 사회 곳곳에서 발생하고 있다.

    실태를 살펴보면 중앙정부는 지방정부가 추진하는 각종 사무에 대해 세부적인 수행방법까지 법령으로 규정하고 있고, 사소한 규정위반에 대해서도 각종 감사와 예산 등을 활용해 통제하고 있다. 뿐만 아니라 지방세의 세목과 세율까지 법령으로 정하도록 하고 있다. 조직과 인력도 마찬가지다. 때문에 지방정부는 자율적으로 업무를 수행할 수 있는 자치공간을 거의 보장받지 못하고 있고, 손발이 묶여 능력을 제대로 발휘할 수 없는 처지에 있다. 한마디로 중앙정부의 하급기관 취급을 받고 있는 것이다.

    먼저 조례제정권을 대폭 확충해야 한다. 현행 헌법과 지방자치법이 규정하고 있는 자치입법권을 ‘법령의 범위 내’로 정하고 있는 것을 최소한 ‘법률에 위반되지 아니하는 범위 내’로 고쳐야 한다. 다음은 국가사무를 줄이고 자치사무를 늘려야 한다. 현재 국가사무와 지방사무의 비중은 7 : 3이다. 자치사무의 확충은 자연스럽게 자치입법권의 확대로 이어진다. 중앙정부는 사무이양에 대해 지방을 믿지 못하는 경향이 있으나, 대폭적인 사무이양을 통해 성공한 제주특별자치도의 사례를 보면 전혀 문제가 되지 않는다.

    끝으로 진정한 지방자치를 위해서 재정독립이 반드시 필요하다. 2016년 기준 국세와 지방세의 비중은 8 : 2 정도다. 반대로 중앙정부와 지방정부(지방교육 포함)의 지출 비율은 4 : 6 정도다. 지출은 지방이 많이 하는데 세수는 중앙정부가 많이 가져가는 이런 구조로는 지방정부가 제대로 된 자치행정을 펼칠 수가 없다. 따라서 지방세수의 안정적 확보가 필요하다. 선진국의 지방세가 차지하는 비중(미국 44%, 독일 49%, 일본 43%)을 견주어볼 때 우리나라도 6 : 4 정도로 조정이 필요하다. 구체적으로는 지방소득세와 지방소비세를 확대하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또 국세법률주의, 지방세조례주의를 정착시켜 국가가 지방세의 세목과 세율을 마음대로 조정하지 못하게 해야 한다.

    이상에서 말한 문제점을 해소하기 위해서는 자치입법권, 자치재정권, 자치행정권, 자치조직권이라는 4개의 수레바퀴가 함께 돌아갈 수 있도록 지방분권적 헌법 개헌이 필요하다. 그동안 미흡한 헌법 규정으로 말미암아 특별법을 제정해 지방분권업무를 추진했으나 별 성과를 내지 못했다. 대통령의 의지로도 어렵다는 것을 우리는 체험했다. 헌법적 차원의 지방분권 강화를 통해 국가 균형발전 방안 모색이 필요한 시점이다.

    정철영 (전 창원시 진해구청장)

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