6월 지자체 선거에 개헌 국민투표 병행이 거론되고 있으나 실현 가능성은 희박하다. 국회 개헌특위 자문위 제출 개헌안은 사형제 폐지, 양심적 병역거부 처벌 거부 인정, 시장경제의 계획경제로의 전환 등 여야간의 논란의 대상이 많다. 그런데 이번 개헌의 주 안건은 권력구도의 개편이 되어야 한다. 현행 대통령제가 제왕적 대통령제로 내각제나 이원정부제로 개헌을 국민 다수가 찬성하고 있다. 지구상에 대통령제로 성공한 나라는 미국뿐이다. 후진국들은 미국의 대통령제를 변형 도입하여 모두가 독재국가로 변신했다. 선진국 모두가 내각제이다.

정부 형태는 대통령제, 내각제, 이원정부제로 대별하는데 이원정부제는 정부권력을 실질적으로 이분화한다. 국민이 직선하는 대통령은 외교·국방 등 국가적 권한을 갖고, 하원에서 다수당의 대표가 수상으로 선출되어 행정에 관한 권한을 행사한다. 여소야대의 경우 야당의 수상이 탄생한다. 우리의 경우 여당의 대통령에 야당의 국무총리가 선출될 경우 국정이 제대로 운영되겠느냐는 것이다. 의원내각제는 대통령과 수상의 권한이 이원화되지만 대통령은 형식적 권한만 갖고 실질적인 권한은 수상이 갖게 된다. 영국의 경우 수상이 정당과 의회와 정부를 장악하여 수상정부제라고 한다. 그런데 독일의 경우 독특한 권력구조를 갖고 있는데, 신임 수상을 하원이 선출하지 않고는 정부를 불신임할 수 없는 제도이다. 국민의 신임을 받으면 장기적이고 연속적 정책수행이 가능하다. 아데나워 초대 수상이 14년 집권했으며 콜 수상이 16년, 현재 메르켈 수상이 4선으로 16년 집권을 바라보고 있다.

문재인 대통령은 4년 중임의 개헌을 제시하고, 야당은 내각제나 이원정부제를 선호하고 있다. 정부형태를 두고 여야간의 공방이 치열할 것이라고 예상된다. 지방선거에서 개헌의 국민투표 동시실시는 시간상으로 불가능하다고 본다. 대통령은 지방선거 동시를 주장하고 있다. 문제는 여야간의 합의가 쉽지 않다는 것이다. 권력구조 문제도 대통령제 고수의 여당과 제왕적 대통령제 불가라는 야당 간의 타협이 용이하지 않다는 점이다. 합의에 이르는 데도 상당한 시간이 소요될 것이다. 합의가 이루어져도 공고기간, 60일 이내의 국회 의결, 의결 후 30일 이내의 국민투표 등을 감안한다면 동시실시는 불가능하다고 본다.

문 대통령의 개헌에 대한 구체적인 내용은 헌법전문에 부마항쟁·5·18 민주화운동·6월 항쟁·촛불 항쟁 정신을 넣고, 국민기본권을 강화하며 대선 결선투표제 도입, 선거제도 개편, 4년 대통령 중임제, 입법·행정·재정·복지권 등 4대 지방자치권 보장, 제왕적 대통령의 권한 조정 등을 내용으로 하고 있다. 4년 중임 개헌 전제로 차기 대통령 선거를 2022년 지방선거와 동시선거를 치르는 것이 타당하다고 했다. 국회가 합의가 되지 않으면 합의된 부분만 갖고 지방선거 때 국민투표를 해야 하지 않겠느냐고 했는데, 권력구조 개헌 없는 개헌은 무의미하다고 본다. 6월 개헌은 시기상 불가능하고 졸속으로 처리되어서도 안 된다. 홍준표 한국당 대표의 금년 연말의 시한도 타당성이 있다고 본다. 권력구조 개편과 더불어 연방제에 가까운 지방분권 등 종합적으로 검토해 국회의원 임기 안에 개헌이 가능하도록 숙려기간을 두어 신중하게 접근할 것을 당부한다.

이종상(전 경남대 부총장)