자치분권이 화두가 된 가운데 100만 이상 대도시에 대한 정부의 특례시 추진에 대한 관심이 커지고 있다. 특례시는 기초자치단체의 지위를 유지하면서 위상에 걸맞은 행·재정 자치권한을 확보하고, 차별화되는 법적 지위를 부여받는 새로운 유형이다. 또한 시민의 추가적인 세금 부담 없이 세수 증대가 가능하고, 일정부분 중앙정부와 직접 행정 업무 조정이 가능하다는 특징이 있다.

이러한 특례시는 100만 이상 대도시들의 광역시 요구에 대응하는 측면이 있고, 일본과 영국 등의 사례를 참고한 자치발전 전략이기도 하다. 문재인 대통령은 19대 대선 후보 시절이었던 2017년 4월 11일 창원 유세에서 “인구 100만명이 넘는 도시는 특례시로 지정해서 자율권·자치권을 강화하겠다”고 발언한 바 있다. 이러한 특례시의 대상은 창원과 경기도의 수원, 고양, 용인을 포함한 네 개 시이다. 특례시 추진과 관련해 2018년 9월에 대통령소속 자치분권위원회는 대도시의 행정적 명칭 변경 등 지방자치법 개정을 추진하고, 대도시 특례사무 발굴 및 법제화를 2019년도에 추진하기로 선언했다. 뒤이어 정부(행정안전부)는 2018년 11월 13일 지방자치법 전부개정안을 발표하면서 100만 이상 대도시에 ‘특례시’라는 행정적 명칭 부여를 추진한다고 했다.

특례시의 정책화에 대해 대상 시가 속한 도와 인구가 100만에 미달하는 자치단체들이 각각 다른 사유로 이를 달갑게 바라보지 않는 시각이 있다. 전자에 해당하는 것이 경기도 이재명 지사의 특례시 반대 언급이며, 후자에 해당하는 것이 인구가 100만에 미달하는 청주시와 전주시 등이다. 여타 자치단체들도 특례시가 어떻게 영향을 미칠지에 대해 주목하고 있다.

이 즈음에서 필자는 특례시가 자치분권을 앞당기는 한 단계로 나아갈 수 있다는 견해를 제시하고자 한다. 발상을 전환해 보자는 것이다. 즉 일부 시를 특례시로 지정하여 자치분권을 확대하면 그 다음 단계로 규모가 작은 자치단체들도 점차적으로 그러한 과정으로 진행할 것이라고 조심스럽게 예측해 보는 것이다. 나아가 도를 비롯한 광역자치단체들의 자치분권 확대에도 유리하게 작용할 것이다.

그간 우리나라는 자치분권을 확대하면서 ‘특’자를 자주 활용하였다는 점을 주목할 필요가 있다. 제주특별자치도와 세종특별자치시가 대표적인 예이다. 1991년 지방자치가 다시 실시된 이후 정부는 2006년 7월 제주특별자치도와 2012년 7월 세종특별자치시를 출범시키면서 기존 지방자치의 틀을 뛰어 넘는 ‘특별’한 권한을 부여하거나 권위를 부가했다. 이러한 특별한 권한과 권위의 부여는 그 이후 하나의 사례가 돼 우리나라 자치분권을 확대하는 역할을 해오고 있다. 예를 들면 제주특별자치도의 자치경찰제는 그것이 모형이 되어 2019년에 서울시와 세종시를 포함한 5개 시·도에서 자치경찰제를 시범 실시하고, 2021년 전국으로 확대하는 방향으로 추진되고 있다. 또한 제주특별법의 자치조직권에 관한 특례(제44조)에 따르면 도의회 의장이 도의회 사무직원 인사권을 가지고 있는데, 이것이 이번 지방자치법 전부개정안에 반영되고 있다. 이런 예는 다수이다.

이러한 점을 고려하면 경험상 ‘특’자가 들어간 자치단체에 대한 권한과 권위의 부여에 대해 당장 그 범위에 포함되지 않는다고 반대하기보다는 장기적인 안목에서 자치분권에 긍정적이라는 점을 인식할 필요가 있다. 특례시도 같은 맥락으로 생각할 수 있을 것이다.

요컨대 인구 100만 대도시를 특례시로 지정해 자치권한을 확대하면 그 다음 단계로 인구 50만, 20만, 종국적으로는 대부분의 지방자치단체로 자치분권이 확대되어 갈 것이 예상되기 때문이다. 물론 어느 정도의 차등분권이 존재하는 것은 세계 보편적인 현상이므로 인정해야 할 것이다.

마지막으로, 자치분권의 실현을 위해 지방자치단체들은 의견을 모으고 중앙정부에 조직적이고 체계적으로 대응할 필요가 있다. 경험상 자치분권은 중앙정부의 선의에 의해 주어지는 것이 아니라, 지방의 끊임없는 요구에 의해 쟁취돼 왔기 때문이다.

송광태 (창원대 행정학과 교수)