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[성산칼럼] 미완성 창원통합시- 허승도(논설실장)

  • 기사입력 : 2020-07-01 20:15:47
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  • 통합창원시가 출범한 지 10년이 됐다. 창원, 마산, 진해가 통합될 때에는 ‘규모의 경제’ 이론에 따라 경제 규모가 확대되고 시너지 효과를 기대했다. 그런데 통합 10년이 지난 창원시의 모습은 당초 기대했던 것보다 초라하다. 인구는 2010년 12월 기준 109만200명에서 2019년 104만4700명으로 4만5500명이나 줄었고 계속 줄고 있다. 이에 비해 인근 김해시는 10년 동안 3만9200명이 늘었다. 창원의 지역내총생산(GRDP)은 2010년 33조 6780억원에서 2016년 32조4300억원으로 감소했다. 단순하게 인구 증감과 GRDP를 놓고 볼 때 통합 창원시의 시너지 효과는 없었다고 볼 수 있다.

    필자는 3개 시의 통합이 논의될 때 각종 토론회에서 옛 삼천포시와 사천군의 시군통합 사례를 들면서 국세와 지방세 비율이 8대 2인 구조에서는 통합시가 예산상 불이익을 받을 수 있어 지역경제에 도움이 되지 않을 것이라는 논리로 통합을 반대했었다. 11년 전 예측이 정확했는지를 알아보기 위해 창원, 마산, 진해와 인구가 비슷한 도내 시의 2020년 당초예산을 기준으로 통합 창원시가 받는 예산상 불이익 규모를 추산해봤다.

    창원(의창·성산구) 48만명, 마산(합포·회원구) 36만9000명, 진해 19만2000명과 인구가 비슷한 김해(54만2000), 양산(35만1000), 통영시(13만)를 모델로 했다. 창원시와 대조시가 된 이들 시의 인구를 합하면 102만으로 창원시 104만보다 2만명 정도 적다. 그러나 예산은 김해(1조7595억원), 양산(1조2793억원), 통영(6487억원)을 합치면 3조6875억원으로 창원시 3조2090억원보다 4785억원이나 많다. 창원·마산·진해가 통합되지 않았다면 확보할 수 있었던 예산규모로 짐작된다. 100만 도시에 연간 4785억원이 지역경제에 미치는 효과는 언급할 필요도 없이 지대할 것이다. 그렇다고 해서 통합 전 3개 시 체제로 되돌아가자는 것은 아니다.

    정부는 당초 통합창원시의 재정 불이익을 예상하고 4913억원의 재정특례를 제시했으나 10년간 실제 지원액은 3858억원으로 1055억원이나 적었다. 보통교부세를 6% 추가교부하는 재정특례는 올해로 끝난다. 통합창원시는 중앙정부 입장에서 예산을 절감한 것이지만 지방정부 입장에서는 손해 본 것과 마찬가지다. 지금부터라도 통합시 규모에 걸맞은 재정특례를 확보해야 한다.

    창원시가 특례시 지정에 목을 매는 이유도 재정특례에 있을 것이다. 그런데 정부가 지난 20대 국회에서 무산된 특례시를 재추진하기 위해 마련한 ‘지방자치법 전부개정법률안(특례시법)’을 보면 창원시가 특례시로 지정된다고 해도 기대했던 재정특례를 받을 가능성이 낮아 보인다는 것이 문제다. 당초 특례시는 인구 100만명 이상의 대도시가 대상이었지만 이번 특례시법에서는 특례시 인구 하한선을 50만명으로 해 전국에서 16개 시가 특례시 대상이 될 수 있기 때문이다. 특례시가 많으면 재정특례가 줄 수밖에 없을 것이다.

    통합창원시 출범 때에도 정부는 행정·재정특례를 약속했지만 재정특례는 당초 제시한 것을 제대로 이행하지 않으면서 행정특례를 줬다. 이에 따라 구청장 직급을 3급으로 하고 부단체장(정무) 1명을 증원했다. 통합시의 성과를 공무원이 가져갈 수 있도록 했다고 해도 과언이 아니다. 특례시 추진에서 반면교사로 삼아야 할 대목이다.

    창원시는 특례시가 되면 연간 2000~3000억원의 세수 증가를 기대하고 있다고 하지만 통합창원시와 같이 사무특례만 받고 재정특례가 없는 ‘빛 좋은 개살구’가 될 수 있다. 지난달 30일 국무회의에서 의결된 ‘특례시법’에는 재정특례 등 특례시 권한은 시행령에 위임하고 있다. 특례시가 도입되더라도 정부 차원의 재정특례 계획은 아직까지 없는 것으로 보인다. 창원시는 특례시 추진 과정에서 3개 시 통합으로 받은 재정적 불이익을 해소시키는 것이 무엇보다 중요하다.

    허승도(논설실장)

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