2010년 7월 창원, 마산, 진해를 통합한 ‘창원시’는 지난해 1월 13일부터 ‘창원특례시’가 됐다. 인구 100만 이상 대도시를 ‘특례시’로 지정해서 행정과 재정 및 국가 지도·감독에 특례를 둔다는 ‘지방자치법 제198조 제2항’에 따른 것이다. 이에 따라 창원특례시는 지방관리무역항 항만시설 개발 및 운영에 관한 사무 등 142개 단위사무와 소방안전교부세 증액 및 사회복지급여 기본재산액 산정 기준을 상향하는 등의 특례를 받았다. 하지만 기존 특례와 크게 다른 사항은 찾아보기 어렵다.

그렇게 창원시는 특례시가 됐지만 국가(중앙정부)와 광역자치단체(도)와의 관계에서 여전히 인구 5만의 ‘시’와 ‘군’과 같은 기초자치단체라는 사실에는 변화가 없다. 단지 중앙정부와 광역자치단체가 처리하던 사무 일부를 직접 처리할 수 있을 뿐이다. 그렇다고 그 사무비용을 중앙정부와 광역자치단체가 전부 보전해 주는 것도 아니다. 이러하다 보니 창원특례시는 일이 많아지고, 그 일을 처리하는 인력과 재정부담까지 지고 있다. 창원이 특례시가 되고자 했던 취지는 이런 것이 아니라, 인구 100만 대도시로서 광역시에 맞먹는 자치행정권한과 재정권한을 가지고 주민들에게 직접 질 좋은 서비스를 제공하기 위함이었다.

특례시에 단순히 사무특례만 주어진다면 특례시 존재 의미를 찾을 수 없을 뿐 아니라, 주민공동체로서 존립 기반을 형성할 수 없고, 도시 경쟁력을 확보하는 것도 불가능하다. 인구 100만 대도시 자치공동체로서 국가와 광역자치단체와의 관계에서 그 역할과 책임을 명확히 규정하고, 그에 걸맞은 자치권한을 부여해야 한다. 자치행정권, 자치조직권, 자치인사권뿐만 아니라 자치재정권을 보장해야 한다. 특히 자치재정권 없는 자치는 자치가 아니라 관치로 되돌아가는 길이다.

지방자치를 실시한 1991년 이래 자치단체는 자치권한이 확대되고 그 지위가 높아졌다. 그렇지만 중앙정부는 광역자치단체를, 광역자치단체는 기초자치단체를 그들의 지방행정기관으로서 지도·감독하는 중앙집권적인 행태는 크게 변하지 않았다. 여전히 위임사무는 증대하고, 보조금행정 비율이 높고, 자치단체의 재정자율성은 낮다. 이런 자치환경에서 특례시가 인구 100만 대도시로서 지위와 자치권한을 확보하는 것은 쉬운 일이 아니다. 그렇지만 중앙정부는 특례시를 인정하는 이상 특례시가 대한민국의 발전을 이끌어 가는 대도시공동체로서 발전할 수 있도록 법적 지위와 자치권한을 보장해야 할 필요가 있다. 그 하나로 기초자치단체의 종류를 규정하고 있는 지방자치법 제2조 제1항 제2호 시, 군, 구에 ‘특례시’를 추가하는 방안을 적극적으로 고려해야 한다. 그리고 특례시에 관한 특별법을 제정해서 특례시가 인구 100만 대도시를 자율적으로 운영할 수 있는 자치권한과 지위를 보장하고 지원하는 근거를 명확히 해야 한다. 그래서 특례시가 중앙정부와 광역자치단체의 사무를 직접 처리하는 지방행정기관이 아니라, 대도시 자치공동체로서 지역발전과 국가발전을 이끌어 가는 동반자로서 관계를 확립해야 할 것이다.

최낙범(경남대학교 명예교수)