서울시는 전국에서 최초로 지난 2004년 7월 버스준공영제를 도입했다. 서울시가 노선·요금·버스운행 수준을 관리하고 민간 버스업체들은 정해진 기준에 따라 버스 운행을 담당하는 것으로,
시가 전체 요금 수입을 관리하면서 업체별 운행거리 실적 등에 따라 운행비용을 정산해 업체에 지급하는 수입금 공동관리형 준공영제다.
준공영제가 도입된 이후 크게 달라진 점은 버스 업체의 안정적 경영으로 서비스 수준이 획기적으로 제고됐다는 점이다.
도입 이전보다 시내버스 교통사고는 대폭 감소됐고 시민 만족도도 향상됐다. 하지만 버스업체의 도덕적 해이와 매년 시의 재정 부담이 가중되는 악순환은 풀어야 할 과제이다.
지난달 20일 오후 서울시 중구 의주로1가에 있는 경찰청·동북아역사재단 정류장에서 시민들이 간선버스인 700번 버스를 타고 있다.
◆준공영제 도입 배경= 서울시가 준공영제를 택한 배경은 작금의 창원 시내버스가 직면한 상황과 많이 닮았다. 업체들은 시민 편익에 대한 고려 없이 비수익 노선의 운행을 기피했으며 수익이 되는 소위 황금노선 위주의 운행으로 업체 간에 중복 운행도 빈번했다. 수익 과당경쟁이 벌어졌고 비효율적 경영구조와 운수종사자의 열악한 근무환경 등은 서비스 질 저하와 경영 악화라는 악순환을 초래했다.
하지만 서울시의 준공영제 도입이 순탄하지만은 않았다. 서울시와 노선을 사유화했던 업체들 간에 이해 관계가 첨예하게 부딪쳤다. 특히 수익 상위권에 있던 업체들은 영업 손실을 이유로 반대 투쟁까지 벌였지만 시는 꾸준히 ‘버스업체의 안정적 경영’ 논리로 설득해 지난 2004년 7월 준공영제를 도입했다.
◆무엇이 달라졌나= 무엇보다 업체 간 수익 과당경쟁으로 빚어진 난폭운전 등이 획기적으로 줄었고 시내버스 전반의 서비스 수준이 올라갔다.
시내버스 교통사고는 도입 이전인 지난 2004년 1944건이었지만 2015년 709건으로 3분의 1 가까이 줄었다. 버스 통행속도는 2004년 18.1㎞/h에서 2015년19.5㎞/h로 향상됐고, 버스의 배차 간격 준수율(정시성)은 2006년 87.30에서 2014년 91.60으로 향상됐다. 버스 이용객도 꾸준히 늘었다. 버스 하루 이용객 수는 2004년 402만5000명에서 2015년 440만3000명으로 37만8000명이 증가했다.
준공영제하에서 서울시는 시내버스 서비스 개선을 위한 적극적인 행정을 펼쳤다. 시는 지난 2006년부터 매년 상·하반기에 걸쳐 만 15세 이상 시민을 대상으로 시내버스 만족도를 조사하고 있다.
2015년 만족도는 80.08점으로 지난 2006년 59.20보다 20점이나 상승했다. 이처럼 시민 만족도가 해마다 높아진 데는 조사 결과를 토대로 개선점을 찾아 적극 보완했기 때문이다. 지난해의 경우 상대적으로 만족도가 낮았던 안전성을 강화하기 위해 시는 버스마다 설치된 디지털운행기록계(DTG)를 활용해 과속·난폭운전 등이 잦은 운수종사자를 가려내 1:1 안전교육을 했다. 또 반기별로 이뤄지는 버스 운행실태 점검(급출발·급제동·개문발차·무정차 통과·교통사고 등)을 강화하고 점검 결과를 업체 평가에 반영하기로 했다.
서울시 관계자는 “처음 시내버스 만족도 조사를 시작할 때만 해도 모두 ‘80점 진입’은 불가능하다고 했지만 꾸준히 개선을 거듭해 온 결과, 불가능을 현실로 바꿨다”며 “이제 90점을 목표로, 시설·서비스를 더 섬세하게 개선해 나갈 것”이라고 말했다.
전체수입에서 차지하는 비중은 작지만 운송외 수입 부분에서 시내버스 외부광고 수입이 증대된 것도 준공영제하에서 가능했던 성과로 볼 수 있다. 시는 지난 2010년 시내버스 외부광고를 공개입찰로 전환해 연간 광고 낙찰 총액을 48% 끌어올렸다.
◆재정 부담은 과제= 준공영제가 긍정적 부분만 있는 것은 아니다. 전체 버스 운송수지는 심각한 적자 수준인 가운데 업체에 대한 재정 지원이 수입 증진 및 비용 절감 노력을 유도하지 못해 지속적인 예산 증가를 야기하는 악순환이 반복되고 있기 때문이다. 적자가 개선되지 않은 상황에서 버스업체에 운행비용 지급이 매년 누적되면서 공공 재정 부담은 심각한 수준에 달한다는 지적이다.
5월 현재 서울에는 65개 시내버스업체가 352개 노선에 7439대를 운영 중이다. 서울시의 버스업체 재정지원 예산 집행 현황을 보면 이월액을 제외하고 지난 2004년 하반기 816억원, 2005년 2221억, 2006년 1950억, 2007년 1636억, 2008년 1894억, 2009년 2900억, 2010년 1900억, 2011년 2224억, 2012년 2654억, 2013년 2343억, 2014년 2538억, 2015년 2512억원 등 매년 2000억원 안팎의 예산이 투입되고 있다. 10년간 버스회사에 투입된 재정은 2조원을 훌쩍 넘는다.
준공영제는 운행거리 실적 등에 따라 운행비용을 정산해 업체에 지급하는 구조이기 때문에 버스의 운행 대수(예비 대수 포함)를 줄이면 재정 지원을 크게 줄일 수 있다. 서울시는 비용 절감을 위해 감차를 지속적으로 추진했지만 비용절감 효과는 크게 보지 못했다. 감차의 범위를 정하는 것이 쉽지 않은 데다 특히 업체들이 감차에 반대하기 때문이다. 최근 3년간 5개 노선, 버스 64대가 줄어드는 데 그쳤다.
버스업체들의 도덕적 해이 문제도 풀어야 할 과제이다. 상당수 업체 임원들이 5억원 이상의 연봉을 받는 등 방만 경영이 올 초 논란이 되기도 했다. 때문에 서울시의회는 이와 관련해 ‘서울 시내버스 재정 지원과 안전 운행기준에 관한 조례’를 개정하기도 했다. 개정안에 따라 시내버스 사업자는 서울시와 공동으로 선정한 외부 회계 법인으로부터 회계감사를 받은 뒤 그 결과를 다음 해 3월 말까지 보고하게 된다. 서울시는 이를 업체별 경영정보 등과 함께 시민에게 공개해야 하며 사업자별 경영 상태에 따라 임원 인건비의 연간 한도액을 권고할 수 있다.
◆공공권한+민간 효율성 제고= 준공영제의 공공 권한과 민간 효율성은 어느 한쪽도 놓칠 수 없는 두 마리 토끼다. 이를 극복하기 위한 서울시정개발연구원의 ‘서울시 버스준공영제 발전방안 연구’는 많은 점을 시사한다. 연구원은 개선 항목으로 △감차제도 개선 △버스업체 대형화 △표준운송원가 개선 △업체의 비용 절감 유도 △버스관리조직 개편 등을 내놓았다.
특히 연구원은 서울시의 현행 버스 대수에서 1000여 대의 감차 여지가 있다고 분석했다. 하지만 준공영제라 하더라도 민간 재산인 버스의 감차를 행정 직권으로 명령할 수는 없다. 때문에 업체의 경영 및 서비스 평가를 통해 감차를 유도해야 한다고 연구원은 지적했다. 또 버스업체의 효율성 제고를 위해 대형화의 필요성도 제기됐다. 연구원은 서울시 버스운영업체의 적정 규모는 업체당 500대가량, 업체 수는 현행 60여 개에서 10~12개로 조정하는 등 업체의 자발적인 M&A(인수합병)를 유도할 필요가 있다고 분석했다.
서울시는 이 같은 분석에 따라 경영·서비스·안전 등 항목에 대해 매년 업체를 평가하며 성과이윤을 차등지급하는 등 감차와 대형화를 유도하고 있다. 업체는 기본이윤 50%와 성과이윤 50%를 받는다. 성과이윤 페널티 도입으로 65개 업체 중 54개 업체만 성과이윤이 보장되며 평가 순위에 밀린 11개 업체는 성과이윤을 받지 못한다.
이상훈 서울시 버스정책과장은 “준공영제 도입 이후 시행착오도 겪었지만 분명 성과는 있다. 업체 효율성 문제, 업체들의 도덕적 해이나 여러 제도적인 미비점 등 단점으로 지적받는 부분들은 적극적으로 개선해 나가고 있다”며 “향후 서울 시내버스 업체의 경영 상태와 임원진의 급여 등도 업체 평가 항목으로 심의가 이뤄지고 관련 정보들은 투명하게 공개할 계획이다”고 말했다.
그는 “준공영제를 도입하려면 무엇보다 버스업체의 수익금 투명, 원가 구조 개선, 업체 평가시스템에 충분한 검증 등이 전제돼야 하고 정책토론회 등 시민사회의 공감대 형성이 중요하다”고 덧붙였다. 글·사진= 김용훈·김재경 기자
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2024년 05월 07일 (화)
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